马德里主席Ayuso 要告首相，能告赢吗

 近日马德里主席Ayuso女士警告首相Sanchez，如果后者不即刻召开Conferencia de Presidentes就要诉诸法律程序。这个警告有道理吗？如果真的诉诸法律程序能告赢吗？

笔者认为：从法律角度讲，这个警告没有道理，注定败诉。

理由一：

每年至少召开两次的规定不是法律而是内部协定。

Ayuso女士说，法律规定每年应该至少召开两次Conferencia de Presidentes。这是错误的言论，因为这一规定实则是由 Reglamento de la Conferencia de Presidentes. art.4.1 规定的。在西班牙reglamento属于位阶低于法律ley的政策、条例、规章，不可等同于法律。虽然从广义角度上讲，一切规章制度都可以视为法律derecho的一部分，但是低阶法律不可与高阶法律相龃龉，跟公权力相关的规定亦不可规约高阶法律所未允许其规约之事项（法无明文即禁止）。因此，当Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público第146条并未规定Conferencia de Presidentes召开频率时，Reglamento做出相关规定只相当于对大区政府与中央政府之间协定之明文表述（tener constancia del acuerdo politico entre CCAA y el Gobierno Estatal），不具有法律强制力。当Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno第2条并未规定首相必须每年召开Conferencia de Presidentes之义务，Reglamento不可赋予如此的法定义务。

理由二：

每年至少召开两次的规定并不具有强制力，是因为法律并不能规约官僚体制外的职能。

Reglamento第4.2条规定并非只有首相才能动议召开Conferencia de Presidente，比如十个大区主席可以联名要求召开会议。第5条规定由comite preparatorio决定会议时间和商讨事宜。假设第4.1条每年两次会议是具有强制力的，那么就会与第4.2条发生冲突，到底由谁来发起会议，如果谁都不想开会怎么办？同时与第5条发生冲突，如果comite preparatorio都没有决定好商量什么事、什么时候开会，如何保证一年开两次会？

这种冲突可以用一个简单的类比说明：1.我们规定冰箱里面有十颗正常/臭鸡蛋，每天必须至少吃两颗；2.家里除了爸爸妈妈，所有子女都可以申请吃鸡蛋；3.由爸爸妈妈和子女共同决定怎么做鸡蛋以及给谁吃。此时，假如冰箱里是臭鸡蛋，人人都不想吃，规定就变为一纸空文；假如没有办法确定怎么做鸡蛋、给谁吃，就没有办法保证一天吃两颗。此时我们并不能说爸爸妈妈没有遵守规定，或者说没有人遵守规定，唯一的解释方法就是因为政治因素导致“每天至少吃两颗鸡蛋”的规定不具有强制力。

一旦我们接受每年两次会议的规定不具有强制力，我们就能找到良好的法律解释。宪法第98.2条、103条未规约首相有协调各个大区政策方针之职能，这一职能应由Administracion Publica来承担。首相职能在于领导和协调Consejo de Ministro。因此法律规约官僚体制(Administración Publica)内的协调职能，而不能规约其他协调手段，比如政治协商。所以Reglamento可以视为一旦形成了政治共识，利用Conferencia de Presidente在官僚体制内进行协调，具体分配工作以便实现政治目标；但在未形成政治共识之前，不宜直接召开Conferencia de Presidente，否则高层会议就是浪费时间，鸡同鸭架。故从宪法上，我们解决了该reglamento中的冲突问题。

理由三：

每年至少召开两次的规定是为了应对特殊情况，从历史上也体现出这一规定没有强制力。

https://gobierno.jcyl.es/web/es/cooperacion-estado/conferencia-presidentes.html

根据castilla y leon政府这篇文章可知，在历史上依照行政惯例，这个会议可以每年召开一次或每数年召开一次，并非每年召开两次。直到为了应对新冠，产生了政治需求necesidad politica，需要各个自治大区统一协调时，才提高了大会召开的频率。

I Conferencia de Presidentes. 28 de octubre de 2004

Institucionalización de la Conferencia

Desarrollo de la participación de las CCAA en los Asuntos Comunitarios Europeos

Análisis de la financiación de la asistencia sanitaria.

II Conferencia de Presidentes. 10 de septiembre de 2005

Acuerdo Estado-Comunidades Autónomas sobre financiación sanitaria. La aportación total del Gobierno se fijó inicialmente en 3.042,4 millones de euros para 2006 y en 3.142,4 millones de euros para 2007.

III Conferencia de Presidentes. 11 de enero de 2007

Adopción de un Documento conjunto sobre Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación (I+D+i).

Acuerdo para la creación de las Conferencias Sectoriales del Agua y de Inmigración.

Creación de un Grupo de Trabajo para la Elaboración de un Reglamento de la Conferencia de Presidentes.

IV Conferencia de Presidentes. 14 de diciembre de 2009

Aprobación del Reglamento interno de la Conferencia.

Declaración sobre la Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea, para 2010, apoyando las prioridades definidas para la Presidencia.

Declaración sobre Violencia de Género y la necesidad de impulsar los instrumentos para luchar contra ella.

Debate General sobre Empleo, Economía sostenible, y Agricultura, Ganadería, Pesca y Política Hidráulica.

V Conferencia de Presidentes. 2 de octubre de 2012

Estabilidad Fiscal, Situación Económica y laboral de España.

VI Conferencia de Presidentes, 17 de enero de 2017, en la cual se aprobaron acuerdos en las siguientes materias:

Políticas de empleo

Desarrollo del principio de cooperación en el ejercicio de las competencias en materia de protección civil

Estrategia nacional frente al reto demográfico

Pacto social y político por la educación

Desarrollo y aplicación de la ley de garantía de la unidad de mercado, administración digital y empleo público

Impulsar la tarjeta social

Mecanismos de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica

Sostenibilidad del estado del bienestar y la reforma de la financiación autonómica

Desarrollo de la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos de la Unión Europea

Acuerdo por el que se modifica el Reglamento de la Conferencia de Presidentes

Pacto de estado contra la violencia de género

VII a XX CONFERENCIAS DE PRESIDENTES EXTRAORDINARIAS POR LA COVID19. Con ocasión de la pandemia se celebraron una serie de reuniones por videoconferencia:

VII Conferencia de Presidentes. 15 de marzo de 2020

VIII Conferencia de Presidentes. 22 de marzo de 2020

IX Conferencia de Presidentes. 29 de marzo de 2020

X Conferencia de Presidentes. 5 de abril de 2020

XI Conferencia de Presidentes. 12 de abril de 2020

XII Conferencia de Presidentes. 19 de abril de 2020

XIII Conferencia de Presidentes. 26 de abril de 2020

XIV Conferencia de Presidentes. 3 de mayo de 2020

XV Conferencia de Presidentes. 10 de mayo de 2020

XVI Conferencia de Presidentes. 17 de mayo de 2020

XVII Conferencia de Presidentes. 24 de mayo de 2020

XVIII Conferencia de Presidentes. 31 de mayo de 2020

XIX Conferencia de Presidentes. 7 de junio de 2020

XX Conferencia de Presidentes. 14 de junio de 2020

XXI Conferencia de Presidentes. 31 de julio 2020 , celebrada en San Millán de la Cogolla (La Rioja)

XXII Conferencia de Presidentes. 4 de septiembre de 2020

XXIII Conferencia de Presidentes. 26 de octubre de 2020

XXIV Conferencia de Presidentes. 30 de julio de 2021

XXV Conferencia de Presidentes. 22 de diciembre de 2021

XXVI Conferencia de Presidentes. 13 de marzo de 2022

根据2017年Reglamento interno de la conferencia de presidentes（https://mpt.gob.es/dam/jcr:def3ccad-f388-491a-adc1-c5dd74e5d5c0/17-01-17-REGLAMENTO_INTERNO-version_consolidada-rev.pdf）可知，原先的规定是一年一次，且并未严格执行。根据2009年版本的Reglamento（https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2017-3262），与会者同意每年召开一次大会，也未严格执行。这都说明，每年召开次数服从于政治需要，而不是服从于法律规定。

总结，每年召开两次会议不具有强制力（no es obligatorio sino potestativo），司法不能干预行政，因此Ayuso即便诉诸司法途径也必定败诉。