是否应该支持针对TIE申请需要两次预约的行政申诉

西华法律协会近日在文章《拒绝做二等公民》文章中指出，西班牙人申请办理DNI身份证，预约当天按指纹获得实体卡，外国人申请TIE居留证，第一次预约按指纹，必须等待30–45天，第二次预约，才能获得实体卡。该协会认为这是“法律在执行层面上的选择性效率”，甚至是一种针对外国人的歧视，侵害了我们的尊严。基于上述考虑，该协会将正式向国家警察局提交行政申诉。

我们普通人是否应该支持这一行为呢？

1. 西华法律协会逻辑前提

协会观点要想站得住脚，必须有几个前提：

i）办理DNI与办理TIE真的有这种区别，前者当天出卡，后者延后出卡；

ii）办理DNI与办理TIE的程序的确一模一样，不仅包括我们可见的程序，还包括我们不可见的政府内部审核程序；

iii) 制作卡片的生产力无限充裕，理论上能够满足当天制作所有的实体卡。

在完全符合上述三个条件下，如果西班牙警察局没有任何理由地选择性地给西班牙人当天出卡，给外国人延后出卡，这种行为才叫做歧视（无理由的区别对待）。相反，如果上述三个条件，有任何一个条件不满足，西华法律协会的观点都站不住脚。

2. 针对条件i，网上资料显示的确如此，比如这篇文章https://as.com/actualidad/sociedad/cuanto-tiempo-se-tarda-en-recibir-el-dni-una-vez-obtenida-la-nacionalidad-espanola-n/

3. 针对条件ii，

DNI只需要警察局内部审核就可以了，TIE需要警察专门的人员交叉比对多个部门的数据，包括欧盟出入境管理部门的数据、国际刑警的数据，目的就是避免一个人在外国犯案，逃到西班牙申请居留（注意我们申请居留和延期提供的是中国与西班牙的无犯罪记录证明，而非全欧洲境内的。而黑帮正是利用跨越欧洲内部边境无需签证的现状，长期跨境洗钱、运毒、贩卖人口。这就使得，如果没有信息互通，一个人在法国留有案底却无居留权，但在西班牙没有案底却又居留权，成为可能。）而在一个跨国系统上录入生物信息、比对数据自然需要额外的时间。

举例来说，警方只有专门的人员可以调阅SIS数据库的内容，Reglamento 2018/1861 （Reglamento SIS II）第12和13条规定成员国国家法律需要保障任何SIS数据访问必须留痕, 第44.1.d条 规定警察和法院才有权在审核TIE时接入系统, 第56.4条规定有授权的专员才有处理数据的权限。这就是说，警察局负责接收文件和采集指纹的警察、移民局政府公务员都无权访问SIS数据库。从审核流程上来看，多方采集的信息由少数专员审核，而非所有信息采集方都有权审核，这样审核专员的工作效率必然成为下发实体卡的瓶颈，所以在采集指纹后需要延后45天是情有可原的。

要求西班牙警方公开违反欧盟法律，平等对待西班牙人和外国人，在申请证件时不录入生物信息，或不比对SIS这类跨国数据，显然是不可能的。

4. 结论

因为不满足条件ii，西华法律协会的观点已经站不住脚，西班牙政府是依照欧盟法律要求进行的区别对待，而非无理由的歧视。

那么如果我们把该协会的诉求修改一下：要求政府增加人力，优化审批流程，行不行呢？

A）前文已经说明，西班牙现行做法对于外国人没有不合法侵害，而是依照欧盟法律进行的区别对待。这一点是我们思考的出发点，当我们应用比例原则时，不能考虑外国人申请居留需要请假两次、排大队这种不利条件，因为这是申请附带的合理代价，换句话说，我们本可以不来西班牙，也本可以短期停留就回国避免申请居留。请允许我们用一个类比：当我们去一家火爆的餐厅，我们不能抱怨在外面排队等桌位是对自己权利的侵害，等餐是我们想要在这里用餐的代价（时间成本），甚至是我们为了维持市场经济秩序和公共道德同时想要在这里用餐时所需要履行的义务，我们不天然享有去饭店不必排队的权利。

B）基于上述原则，要求增加人力成本必须说明，依照比例原则，对于西班牙政府“在增加人力成本使得审批流程得以明显缩短”（需要建模证明增加多少人能够缩短多少天，下简称“人力成本”）和“不改变现状造成的损害”（不是对外国人的不利，而是对西班牙政府的损害，比如形象的损害、办事效率降低、预约系统负担等，下简称“行政负担弊端”），两者对比中哪个更显著？或人力成本的代价与提高效率的好处相比哪个更显著？或不改变审批流程节省的人力成本与当前行政负担弊端相比哪个更显著？

C）上述考虑显然已经归于政治类而非法律类的思考，有选票的西班牙选民才应该考虑：如果他们需要更多的合法外国移民，那么理应倾向于增加人力成本，降低行政负担；如果他们需要更多的非法移民或者更少的移民，那么理应倾向于降低人力成本，维持或增加行政负担。而这种政治选择与我们没有选票的华人没有任何关系，还是上述类比，在法律意义上，经营权在饭店，排队的顾客没有权利要求饭店怎么做菜、增加座位或增加厨子，因为不满意的顾客完全可以选择不去这家餐厅（世俗意义上，顾客是上帝，当然有权提意见）。

D） 我们作为外国人的行为却会影响到上述政治选择。如果我们不去理解社会运行的基本原则，滥用法律与权利，当然会激发当地人的反感情绪，把对方推向极右的道路，最终由集体承担恶果。

综上，我们认为，只站在外国人的角度，要求西班牙警方要么违反欧盟法律，要么违反民意，去做一件完全有利于外国人的行为，这种诉求是不可取的。

可能驳论：

1. 警方录入生物信息或交叉比对数据是否一定不能当天完成？

2. 录入指纹并不影响TIE申请已经通过审核，审核通过发生在录入指纹之前，所谓需要比对欧盟数据进行审查的理由并不能成立。

3. 如果我们移民自己都不反映问题，没有人会主动帮我们，难道在制度不公面前外国人只能保持沉默吗？

回应：

1. 笔者不清楚。但是从行政效率上来讲，因为接入SIS需要特别权限，且每一次接入都需要留下记录，设置专门的行政人员专门处理这部分工作，这种行政效率必然大于特别专员每天疲于应对每一次零散的申请。

类比，为了保护家暴受害者，家暴处理程序必须专员办公期间才能处理，而专员上下班时间是固定的，导致大多数家暴受害者无法通过家暴处理程序处理自己的问题。

如果规定当天必须出结果，在无法大量扩充人力资源时，其结果就是每天审批通过的TIE数量减少（按指纹数量=SIS专员办事效率），整体进程延后，导致我们拿到实体卡以后到下次申请之前的时间进一步缩短。

2. 笔者不清楚。但这种说法的前提是，警方在移民局审核通过之后，警方没有再进行复核的义务，这种说法同样没有理论依据。就新申请来说，警方没有生物信息，无从比对，自然不用复核；但是当SIS系统已经有了指纹数据，移民局审批我们材料的时候，到底是在审批过程中就会要求警方比对旧TIE上指纹信息与SIS系统信息，还是在录入指纹之后由警方比对，需要政府公务人员出面澄清。另外，移民局审核的核心是，申请人不会对本国的社保造成负担；而警方审核数据的核心是，申请人没有在其他成员国被拒绝入境、有前科。有很大的可能性双方审核是并存且互相独立的。

3. 面对不公当然不能沉默，但是要分清楚：第一是不是真的不公，还是行政程序上合理的区别对待；第二如果是真的不公，那么通过合理渠道解决问题，而不是通过不合理的渠道发泄情绪。
本案中，外国人的问题是欧盟法律规定下行政程序合理的区别对待，如果想要改变这种现状，可以通过lobby影响立法，而不是走行政申诉的途径。